Основные проблемы реформы технического регулирования в строительном комплексе России

01.12.2009 - 14:07

Экспертами Ассоциации строителей России подготовлена Аналитическая справка, пресвященная основным проблемам реформы технического регулирования в строительном комплексе РФ.

Общая характеристика ситуации, сложившейся в капитальном строительстве после принятия Федерального закона «О техническом регулировании»

Ассоциацией строителей России проводится постоянный мониторинг ситуации в сфере технического регулирования в строительном комплексе, в частности, анализ хода разработки документов, предусмотренных Федеральным законом от 27 декабря 2002 г. №184-ФЗ «О техническом регулировании» (далее – Федеральный закон №184-ФЗ). Существующее положение дел в области технического регулирования в строительном комплексе Российской Федерации вызывает серьезную озабоченность.

По прошествии семи лет после введения в правовое поле Федерального закона 184-ФЗ и за несколько месяцев до окончательной отмены еще легитимной системы нормативной технической документации (ГОСТы, СНиПы, ТСН и т.п.) профессиональному и экспертному сообществу  представлены:

- принятый Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации в первом чтении проект Федерального закона «Технический регламент «О безопасности зданий и сооружений»;

- принятый Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации в первом чтении проект Федерального закона «Технический регламент «О безопасности строительных материалов и изделий»;

- одобренный Экспертной комиссией Минрегиона России и утвержденный Приказом Министерства регионального развития Российской Федерации СНиП «Общественные здания и сооружения» (актуализированная редакция);

- проекты нескольких сводов правил, обсуждаемые в настоящее время Экспертной комиссией Минрегиона России, ни один из которых до сих пор не утвержден.

При этом следует иметь в виду, что в январе 2010 года, по окончании предусмотренного Федеральным законом №184-ФЗ переходного периода все обязательные требования к продукции и процессам производства, в отношении которых технические регламенты не будут приняты, прекратят свое действие. Это означает, что уже в январе 2010 года, строительный комплекс России рискует оказаться в условиях отсутствия достаточной правовой основы для осуществления своей профессиональной деятельности.

Указанные обстоятельства объективно порождают отрицательные тенденции в обеспечении безопасности в строительстве, в том числе резкое увеличение количества аварий и катастроф. Особую тревогу вызывает безопасность строительства высотных зданий, крупных торговых и развлекательных центров, иных технически сложных и уникальных объектов, прежде всего публичного назначения. Отсутствие детального регулирования требований безопасности при их проектировании и строительстве может привести к самым тяжким последствиям. Следует отметить, что отсутствие указанной правовой базы крайне затрудняет деятельность надзорных (контрольных) органов, прежде всего Ростехнадзора.

Признавая очевидные недостатки Федерального закона №184-ФЗ, такие, например, как игнорирование специфики строительной продукции (зданий, сооружений) как объектов технического регулирования, сложность включения в технические регламенты всего объема обязательных требований к безопасности строительной продукции и т.д., следует отметить, что причинами тревожной ситуации, сложившейся в области реализации реформы технического регулирования в строительстве, являются не только и не столько указанные выше недостатки.

Так, концептуальные инновации, привнесенные Федеральным законом №184-ФЗ, отчасти были связаны с необходимостью создания условий для ускорения процесса внедрения достижений технического прогресса в реальное производство. Для решения этой задачи необходимо было создать альтернативную модель разработки и утверждения нормативных технических документов и стимулировать предприятия реальной экономики к участию в техническом регулировании по схеме: «стандарт организации – национальный стандарт – свод правил» с соответствующей оценкой соответствия, обязательной, если указанные документы будут обеспечивать исполнение требований к безопасности, или добровольной, если они будут обеспечивать требования к качеству.

В основу концепции технического регулирования, закрепленной Федеральным законом №184-ФЗ, были положены принципы разделения в системе нормативной технической документации исключительной ответственности государства (безопасность объектов технического регулирования) и ответственности субъектов бизнеса (качество объектов), а также высокой активности проектных и строительных организаций в области разработки документов технического регулирования.

Подобные представления привели к тому, что сначала в тексте Федерального закона №184-ФЗ, а затем и в принятых в его развитие постановлениях Правительства Российской Федерации и других подзаконных актах было закреплено, что субъектами разработки нормативных технических документов могут быть любые лица (по умолчанию – субъекты бизнеса).

При этом не было учтено, что используемая в Федеральном законе №184-ФЗ конструкция «любые лица» может работать исключительно при наличии организационных стимулов, которые стали складываться только в последнее время в связи с введением в градостроительную деятельность института саморегулирования. При этом следует учитывать, что сам институт находится в стадии становления, система саморегулируемых организаций только формируется, процессы эти протекают в строительном комплексе Российской Федерации весьма тяжело.

На сегодняшний день стало очевидным то, что было и так ясно с самого начала переходного периода, – для преимущественно ориентированного на российский рынок строительного бизнеса нет никаких стимулов к разработке документов технического регулирования, а редкие исключения не могут снять проблему в ее целостности. Таким образом, реформирование системы технического регулирования в строительной отрасли столкнулось с практически полным отсутствием субъектов, принимающих на себя ответственность за разработку т.н. нормативных технических документов, и, главное, с отсутствием субъекта, ответственного за систему технического регулирования в целом.

Следует также отметить, что введенное Федеральным законом №184-ФЗ разделение нормативных технических документов, в зависимости от их нормативного статуса, на обязательные (технические регламенты) и добровольные (национальные стандарты и своды правил) создало довольно сложную правовую конструкцию, отличную от существовавшей ранее, при которой все т.н. нормативные технические документы являлись обязательными. В результате возникла необходимость создания специального правового и административного механизма, который обеспечивал бы организационную и правовую связь между документами разного нормативного статуса, а также стимулировал бы обязательное выполнение строительными организациями документов добровольного применения, не нарушая при этом избыточным регулированием их технологическую инициативу и активность.

Непосредственное применение положений законодательства о техническом регулировании к сложившейся системе нормативных технических документов в строительстве столкнулось с ее большим объемом, довольно сложной структурой и, главное, отсутствием внятных методических материалов по работе с ней.

Указанные обстоятельства, усугубленные наличием объективных недостатков Федерального закона №184-ФЗ, привели к тому, что за почти семилетний период действия Федерального закона №184-ФЗ применительно к строительной отрасли не сделано практически ничего значимого в части его реализации.

Анализируя положения Федерального закона №184-ФЗ и понимая исключительную сложность реализации его требований в сфере строительства (поскольку, к продукции, произведенной в результате деятельности по строительству, не могут предъявляться стандартные требования), можно утверждать, что требования, предъявляемые к обеспечению безопасности в сфере строительства, должны не только учитывать специфику строительной продукции, но и быть обязательными для применения.

Указанную точку зрения разделяют специалисты и эксперты в иных, в том числе особо опасных отраслях российской промышленности – авиационной промышленности, оборонной промышленности, атомной энергетике и ряде других отраслей.

В частности, специалисты в сфере авиационной промышленности справедливо полагают, что Федеральный закон №184-ФЗ меняет к худшему сложившуюся на протяжении более чем шестидесяти лет государственную систему стандартизации, являющуюся главным составляющим безопасности и качества авиационной техники. По мнению экспертов, разрушение существующей в этой сфере системы стандартизации окончательно подорвет создание, производство и эксплуатацию авиационной техники. По их мнению, с которым сложно не согласиться, чрезмерная либерализация и самостоятельность изготовителей авиационной техники, которую предусматривает Федеральный закон №184-ФЗ, недопустима.

Анализ иностранного законодательства в сфере технического регулирования показывает, что во многих странах с гибкой системой стандартизации (то есть системой, при которой обязательным для применения является только один уровень документов, все остальные являются добровольными для применения, и который, по сути, воспроизведен в Федеральном законе №184-ФЗ), например, в Германии и Японии, стандарты, по общему правилу, представляют собой документы добровольного применения, однако для наиболее опасных сфер промышленности сделано исключение из общего правила – документы добровольного применения в данных отраслях приобретают обязательный характер.

Представляется, что, такой подход может быть реализован и в России, поскольку не нуждается в пересмотре концепции реформы технического регулирования в целом, и способен решить целый комплекс проблем по обеспечению безопасности в ключевых сферах российской промышленности. Однако в целях реализации указанного подхода требуется внесение соответствующих изменений в законодательство России о техническом регулировании.

 

Характеристика ситуации, сложившейся в сфере разработки проектов технических регламентов, предусмотренных Федеральным законом №184-ФЗ

О необходимости внесения изменений в законодательство России о техническом регулировании и стандартизации красноречиво свидетельствует ситуация, сложившаяся на сегодняшний день в сфере разработки нормативных документов, предусмотренных Федеральным законом №184-ФЗ – технических регламентов.

В настоящее время базовые для строительной отрасли технические регламенты «О безопасности зданий и сооружений» и «О безопасности строительных материалов и изделий», приняты Государственной Думой Федерального собрания Российской Федерации в первом чтении, в условиях непрекращающейся в экспертном сообществе весьма острой дискуссии о должном содержании и структуре указанных технических регламентов, способах задания в них обязательных требований, о правовом статусе и роли национальных стандартов и сводов правил, а также о способах придания им нормативного характера.

Проведенный экспертами Ассоциации строителей России правовой  анализ проектов технических регламентов «О безопасности зданий и сооружений» и «О безопасности строительных материалов и изделий» показывает, что они, в целом, соответствуют требованиям законодательства Российской Федерации и принятым правилам подготовки проектов нормативных правовых актов.

Вместе с тем, нельзя не отметить, что значительная часть норм рассматриваемых проектов технических регламентов носит достаточно общий, в ряде случаев декларативный характер, что может привести к неоднозначности их толкования и затруднить применение.

Так, проект технического регламента «О безопасности зданий и сооружений» содержит лишь общие положения о том, что должны соблюдаться требования механической, пожарной безопасности, санитарно-эпидемиологические требования, требования энергосбережения и др.

В частности, согласно части 4 статьи 6 проекта «Конструкции и основания здания или сооружения должны обладать такой прочностью и устойчивостью, чтобы при строительстве и эксплуатации не возникало угрозы причинения вреда… в результате повреждения частей здания или сооружения, систем инженерно-технического обеспечения, трубопроводов в результате значительной деформации или перемещения несущих конструкций…». В соответствии с частью 1 статьи 9 «Здания и сооружения должны быть спроектированы и построены так, чтобы в процессе и при прекращении их эксплуатации не возникало недопустимой угрозы причинения вреда здоровью людей в результате физических, биологических, химических воздействий».

Аналогичные формулировки содержатся также и в ряде других статьей проекта регламента, в частности: «недопустимая угроза» (ст. 11, ст. 13), «эффективное использование», «экономное расходование» (ст. 12) «обоснованные значения» (ч. 2 ст. 14), «недопустимое ухудшение» (п. 1 ч. 16 ст. 14), «пропорции, благоприятные для жизнедеятельности человека» (п. 2 ч. 3 ст. 19), «достаточная продолжительность инсоляции», «избыточная инсоляция» (ч. 1 ст. 21), «благоприятные условия проживания» (ч. 3 ст. 21), «освещение, достаточное для предотвращения угрозы причинения вреда здоровью людей» (ч. 1 ст. 22) «меры по обеспечению оптимального уровня громкости и различимости звука» (ч. 4 ст. 23), «благоприятные санитарно-гигиенические условия» (ч. 1 ст. 28).

Проект технического регламента «О безопасности строительных материалов и изделий» также практически не содержит конкретных требований к безопасности.

Так, большинство норм главы 2 проекта регламента, посвященной требованиям к безопасности строительных материалов, изделий и конструкций, носят отсылочный характер. Например, согласно пункту 3 части 2 статьи 4 «строительные материалы, изделия и конструкции в части обеспечения безопасности излучений, химической, термической, биологической безопасности должны соответствовать требованиям законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения». Аналогичные формулировки используются в пунктах 2 и 4 части 1 статьи 4, статье 6 проекта регламента.

Остальные статьи, устанавливающий требования к безопасности, носят исключительно общий, декларативный характер (например, «строительные материалы, изделия и конструкции… должны быть безопасными при использовании по своему назначению …» (ч. 1 ст. 4)). Можно констатировать, что эти и подобные им положения проекта напоминают правовые нормы только внешне, так как механизм их реализации неясен.

Представляется очевидным, что приведенные выше формулировки требуют уточнения, поскольку не соответствуют одному из основных технико-юридических требований формулирования нормативных предписаний – однозначности из трактовки.

Кроме того, учитывая, что согласно действующей редакции Федерального закона № 184-ФЗ исполнение норм, не включенных в технический регламент, является добровольным, установление требований к безопасности зданий и сооружений посредством использования лишь формулировок общего характера, таких как «здания и сооружения должны быть спроектированы и построены таким образом… чтобы в процессе их эксплуатации не возникало недопустимой угрозы несчастных случаев с людьми…» (ст. 11 проекта технического регламента «О безопасности зданий и сооружений»), недопустимо.

Следует отметить, что недостатки проектов технических регламентов «О безопасности зданий и сооружений» и «О безопасности строительных материалов и изделий» не исчерпываются вышеперечисленными.

Например, одним из наиболее заметных недостатков указанных проектов технических регламентов является недостаточная четкость используемых в них терминов и понятий.

В частности, требуют уточнения понятия «здание» и «сооружение», установленные в статье проекта технического регламента «О безопасности зданий и сооружений».

Так, согласно пункту 27 статьи 2 проекта регламента одним из основных признаков сооружения, отличающих его от здания, является отсутствие в нем «помещений, предназначенных для проживания и (или) деятельности людей, размещения производств, хранения продукции и содержания животных». Вместе с тем, такие строительные объекты как стадионы, телевизионные башни, метро, относятся к сооружениям, хотя и имеют в своем составе помещения, предназначенные для деятельности людей.

Кроме того, пункт 27 статьи 2 указанного проекта регламента, содержащий однозначное указание на то, что сооружение не может содержать в своем составе помещений, противоречит пункту 19 данной статьи, предусматривающему, что помещение может являться не только частью объема здания, но и частью объема сооружения общественного назначения.

Представляется также, что термины «строительные материалы» и «строительные изделия» должны быть раскрыты не в техническом регламенте «О безопасности зданий и сооружений», а в техническом регламенте «О безопасности строительных материалов».

Необходимо также отметить, что проекты технических регламентов «О безопасности зданий и сооружений» и «О безопасности строительных материалов» недостаточно четко устанавливают объекты технического регулирования, а также признаки их идентификации.

Согласно части 1 статьи 3 проекта технического регламента «О безопасности зданий и сооружений» статьи объектами технического регулирования являются «здания и сооружения любого назначения». Вместе с тем, в соответствии с пунктом 10 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации помимо зданий и сооружений к объектам капитального строительства относятся также объекты, строительство которых не завершено (объекты незавершенного строительства).

В проекте технического регламента «О безопасности строительных материалов и изделий» перечень объектов технического регулирования и их идентификационные признаки установлены через отнесение укрупненных групп строительных материалов, изделий и конструкций к высшим классификационным кодам Общероссийского классификатора продукции ОКП ОК 005-93. При этом следует согласиться с мнением Комитета Государственной Думы по строительству и земельным отношениям, что дифференциация строительных материалов по таким укрупненным показателям, как классы и подклассы продукции может существенно затруднить установление дифференцированных требований безопасности по отношению к отдельным подклассам продукции.

Следует также отметить, что проект технического регламента «О безопасности зданий и сооружений» не вполне соответствуют Градостроительному кодексу Российской Федерации и Федеральному закону от 22 июля 2008 года № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» (далее – Федеральный закон № 123-ФЗ).

Так, например, статья 7 проекта технического регламента, устанавливающая требования к пожарной безопасности зданий и сооружений, не в полной мере согласована со статьей 80 Федерального закона № 123-ФЗ, имеющей аналогичный предмет регулирования. В частности, пункт 5 части 1 данной статьи устанавливает такое требование, как необходимость «обеспечения возможности доступа личного состава пожарных подразделений и подачи средств пожаротушения к очагу пожара». Вместе с тем, согласно пункту 3 части 1 статьи 80 Федерального закона № 123-ФЗ «конструктивные, объемно-планировочные и инженерно-технические решения зданий, сооружений и строений должны обеспечивать в случае пожара… возможность доступа личного состава подразделений пожарной охраны и доставки средств пожаротушения в любое помещение зданий, сооружений и строений».

Согласно части 16 статьи 14 проекта регламента, в проектной и рабочей документации должна быть предусмотрена «возможность безопасной эксплуатации проектируемого здания или сооружения и приведены требования к способам проведения мероприятий по техническому обслуживанию,,.» (п. 1), «минимальная периодичность осуществления проверок, осмотров и освидетельствований состояния конструкций и систем инженерно-технического обеспечения…» (п. 2), и т.п. Вместе с тем, части 2 и 12 статьи 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации, не предусматривают возможности включения указанных в проекте регламента требований в проектную документацию.

Не соответствует статье 53 Градостроительного кодекса Российской Федерации часть 5 статьи 40 проекта регламента в части установления круга лиц, имеющих право на осуществление строительного контроля. Так, согласно части 2 статьи 53 Градостроительного кодекса Российской Федерации, строительный контроль может осуществляться не только лицом, осуществляющим строительство, но также застройщиком или заказчиком (в случае осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта на основании договора).

Не соответствует статье 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации часть 5 статьи 41 проекта технического регламента в части указания документов, проверка на соответствие которым входит в предмет государственного строительного надзора. Согласно части 2 статьи 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации «предметом государственного строительного надзора является соответствие выполняемых работ в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства требованиям технических регламентов и проектной (но не рабочей!) документации».

Части 7 и 8 статьи 41 проекта регламента содержат указания на документы, предоставляемые для получения разрешения на ввод в эксплуатацию здания или сооружения. При этом, некоторые из указанных в данной статье проекта регламента документов не предусмотрены частью 2 статьи 55 Градостроительного кодекса Российской Федерации, устанавливающей исчерпывающий перечень документов, прилагаемых к заявлению о выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию.

В части 16 статьи 40 и части 3 статьи 41 проекта регламента для обозначения «лица, осуществляющего строительство», используется не предусмотренный Градостроительным кодексом Российской Федерации термин «подрядчик».

Необходимо также отметить, что некоторые статьи проекта технического регламента «О безопасности зданий и сооружений» содержат нормы, определяющие порядок действий лиц в процессе строительства, эксплуатации объектов капитального строительства, не связанные непосредственно с обеспечением безопасности зданий и сооружений.

Так, например, часть 3 статьи 33 проекта регламента устанавливает обязанность «документировать замечания представителя застройщика, заказчика» при осуществлении строительного контроля», а часть 4 данной статьи, почти дословно дублируя часть 6 статьи 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации, предусматривает обязанность заказчика «обеспечить доступ на строительную площадку представителей застройщика или заказчика и органов государственного строительного надзора…, предоставлять им необходимую документацию». Часть 10 статьи 35 проекта регламента устанавливает обязанность застройщика (заказчика) передать собственнику здания результаты инженерных изысканий, проектную, рабочую и исполнительную документацию.

Представляется, что подобного рода положения должны регулироваться не техническим регламентом, который в соответствии с Федеральным законом № 184-ФЗ должен устанавливать требования к безопасности зданий и сооружений, а также к связанным с ними процессам проектирования (включая изыскания), строительства, эксплуатации, а Градостроительным кодексом Российской Федерации.

 

Характеристика ситуации, сложившейся в сфере принятия документов добровольного применения – национальных стандартов и сводов правил, предусмотренных Федеральным законом №184-ФЗ

Еще одним труднореализуемым направлением реформы технического регулирования является создание массива документов добровольного применения – национальных стандартов и сводов правил.

Как отмечалось выше, Федеральный закон №184-ФЗ в нынешней своей редакции создал ситуацию, при которой обязательными для исполнения являются только нормы, предусмотренные в технических регламентах.

Вместе с тем, анализ текстов уже разработанных технических регламентов показал, что в них содержатся лишь общие формулировки требований к безопасности объектов технического регулирования. При этом разработчики технических регламентов подразумевают, что конкретные характеристики и показатели, развивающие общие требования технических регламентов, должны устанавливаться именно национальными стандартами и сводами правил.

Помимо вышесказанного, беспокойство вызывает и проблема разграничения содержания таких понятий как «технический регламент», «свод правил» и «национальный стандарт». При этом, если технический регламент, согласно статье 2 Федерального закона № 184-ФЗ, является нормативным правовым актом обязательного применения, то разница в содержании сводов правил и национальных стандартов до сих пор не вполне ясна. Согласно предусмотренным в Федеральном законе №184-ФЗ определениям оба вида документов являются документами добровольного применения, а также имеют практически одинаковое содержание.

Федеральный закон №184-ФЗ также не дает ответа на вопрос, как при создании новой системы документов в сфере технического регулирования в строительстве будут учтены уже существующие документы по стандартизации (СНиПы, ГОСТы и проч.). Из анализа концепции реформы ясно следует лишь то, что вся существующая нормативная база по стандартизации, в том числе и в сфере строительства, с принятием новых, предусмотренных Федеральным законом №184-ФЗ документов, утратит свое действие.

При этом представляется немаловажным, что эти документы содержат в себе накопленные десятилетиями весьма ценные знания и опыт в различных областях деятельности, в связи с чем их актуализация и дальнейшее использование представляется целесообразными.

При анализе соотношения ранее действовавшей базы документов с документами, разработка которых предусмотрена Федеральным законом №184-ФЗ, обращает на себя  внимание Постановление Государственного комитета Российской Федерации по стандартизации и метрологии от 27.07.2003 г. № 63, согласно которому со дня вступления в силу Федерального закона № 184-ФЗ государственные и межгосударственные стандарты, принятые Госстандартом России до 1 июля 2003 г., были признаны национальными стандартами.

Законность указанного документа представляется весьма сомнительной. Ситуация, при которой некий массив документов, имевших в соответствии с ранее действовавшим законодательством статус обязательных, механически приобрел иной правовой статус, с правовой точки зрения не допустима.

При этом указанные т.н. национальные стандарты содержат нормативные ссылки на десятки ГОСТов, применение которых сегодня существенно ограничено требованиями Федерального закона №184-ФЗ, а с января 2010 г. все они автоматически прекращают свое действие. Подавляющее большинство этих документов много лет не обновлялось, их содержание значительно устарело.

Следует также отметить, что, в соответствии вышеназванным Постановлением Государственного комитета Российской Федерации по стандартизации и метрологии, до вступления в силу технических регламентов требования, установленные стандартами, принятыми Госстандартом России до 1 июля 2003г., являются обязательными для исполнения только в части, соответствующей целям: защиты жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества; охраны окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений; предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей.

Вместе с тем, при анализе текстов указанных стандартов не представляется возможным однозначно установить, какие из содержащихся в них требований соответствуют указанным выше целям, а  какие нет.

Необходимо также обратить внимание на то, что разработка национальных стандартов осуществляется с отступлением от требований Федерального закона №184-ФЗ.

Деятельность по созданию массивов этих документов, осуществляемая Техническим комитетом ТК 465 «Строительство», ведется крайне вяло и, по сути, представляет собой формальное придание некому массиву документов, имевших в соответствии с ранее действовавшим законодательством статус обязательных (государственные и межгосударственные стандарты), иного правового статуса – статуса добровольных для применения документов (национальные стандарты).

С юридической точки зрения обоснованные сомнения вызывает и использование в наименовании создаваемых вышеуказанным способом документов взаимоисключающих понятий «национальный стандарт» и «ГОСТ» (государственный стандарт).

Анализируя ситуацию, сложившуюся в сфере принятия документов добровольного применения, следует обратить внимание на формулировку пункта 9 статьи 16 Федерального закона №184-ФЗ, согласно которой «Применение на добровольной основе национальных стандартов и (или) сводов правил является достаточным условием соблюдения требований соответствующих технических регламентов…», при этом данная формулировка трактуется рядом специалистов весьма своеобразным способом.

Так, по их мнению, она означает, что «национальные стандарты и (или) своды правил являются некой «доказательной базой» соблюдения требований технических регламентов». При этом данная формулировка, в особенности словосочетание «доказательная база», вызывает определенное недоумение, поскольку она не предусмотрена Федеральным законом №184-ФЗ и, по сути, является выдуманной.

Вместе с тем, вне зависимости от способов трактовки норм Федерального закона №184-ФЗ представляется очевидным, что в условиях отсутствия национальных стандартов и сводов правил, технические регламенты не способны работать в принципе.

В этой связи, нуждается в существенном улучшении деятельность Технического комитета № 465 (Строительство). Не может вызывать удовлетворения вялая и бессистемная работа комитета, отсутствие каких-либо значимых результатов. По-существу, именно на указанном ТК лежала обязанность организации работы по созданию массива национальных стандартов, организации их общественного обсуждения и реализации иных процедурных требований. К сожалению, на сегодняшний день профессиональному строительному сообществу вообще не известно положение дел в этой сфере, неясно, сколько национальных стандартов принято в соответствии с порядком, установленным Федеральным законом № 184, какие из документов планируется рассматривать и обсуждать и т.п. Осуществляется постоянная манипуляция информацией о количестве принятых национальных стандартов – называются цифры от 15 до 60. Где и каким образом субъектам строительного рынка получить достоверную информацию и соответствующий перечень, не понятно.

Ситуация, сложившаяся сегодня в сфере создания второго блока документов добровольного применения – сводов правил, является не менее сложной.

19 ноября 2008 года Правительством России было принято Постановление № 858 «О порядке разработки и утверждения сводов правил», которым утверждены правила их разработки и утверждения. Однако строительное сообщество и представители Ростехрегулирования, являющегося ключевым федеральным органом исполнительной власти в сфере технического регулирования, до настоящего времени не могут прийти к единому мнению по вопросу о том, что должен представлять собой документ под названием «свод правил».

Определение понятия «свода правил» приведено в статье 2 Федерального закона №184-ФЗ. Согласно предусмотренной в данной статье формулировке свод правил представляет собой «документ в области стандартизации, в котором содержатся технические правила и (или) описание процессов проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации продукции и который применяется на добровольной основе».

По мнению строительного сообщества, свод правил должен представлять собой документ, аналогичный по форме, и, отчасти, по содержанию СНиПам, что, в целом, не противоречит и требованиям вышеназванного Постановления Правительства Российской Федерации. Данный факт свидетельствует о том, что СНиПы могут стать основой для создания проектов сводов правил, предусмотренных Федеральным законом №184-ФЗ.

Вместе с тем, при создании массива сводов правил, предусмотренных Федеральным законом №184-ФЗ не следует забывать о том, что вышеуказанный закон предусмотрел иной, нежели у СНиПов правовой статус, а также четко определенную процедуру их принятия и обсуждения, принципиально отличающуюся от процедуры принятия пока еще действующих СНиПов.

Рассматривая проблематику создания массива сводов правил, нельзя не упомянуть о концептуальной ошибке, допускаемой большинством специалистов и экспертов в области технического регулирования, путающих деятельность по формированию массива документов, предусмотренных  Федеральным законом №184-ФЗ и работу по актуализации документов, предусмотренных ранее действовавшим законодательством.

Согласно п. 1.1. ст. 46 Федерального закона №184-ФЗ до дня вступления в силу соответствующих технических регламентов федеральные органы исполнительной власти вправе в целях, определенных пунктом 1 статьи 6 Федерального закона № 184-ФЗ вносить изменения в ранее принятые ими нормативные документы, применяемые до дня вступления в силу соответствующих технических регламентов.

Таким образом, СНиПы, прошедшие т.н. процедуру актуализации, проводимую Минрегионом России в соответствии с указанной выше статьей Федерального закона №184-ФЗ, не могут быть автоматически признаны  сводами правил, наделенными Федеральным законом принципиально иным правовым статусом.

Кроме того, необходимо отметить, что работа по актуализации СНиПов и разработке сводов правил, проводимая в настоящее время Экспертной комиссией по техническому регулированию при Минрегионе России, недостаточно эффективна. Так, из всего массива существующих СНиПов Экспертной комиссией были рассмотрены порядка десяти проектов СНиПов. При этом работа по актуализации завершена только в отношении одного СНиПа - «Общественные здания и сооружения», который был утвержден Приказом Минрегиона России от 1 сентября 2009 года № 390.

При этом следует обратить внимание на то, что согласно вышеназванному приказу Минрегиона России СНиП вступает в силу с 1 января 2010 года. Вместе с тем, в соответствии с п. 1 ст. 9 Федерального закона №184-ФЗ до 1 января 2010г. должен быть принят рассматривающийся в настоящее время в Государственной Думе Российской Федерации проект технического регламента «О безопасности зданий и сооружений», после чего указанный СНиП, являясь документом, предусмотренным ранее действовавшим законодательством, должен будет утратить силу.

 

Анализ предложений по урегулированию ситуации, сложившейся в строительном комплексе России в ходе реализации реформы технического регулирования. Основные выводы, а также задачи предстоящего этапа реализации реформы

Анализ ситуации, сложившейся сегодня в России по итогам семилетнего периода реализации Федерального закона №184-ФЗ в сфере технического регулирования, свидетельствует об отсутствии в России единой, грамотно выстроенной и согласованной нормативной базы для регулирования деятельности в основных отраслях промышленности, в том числе и в строительстве. Отсутствие синергетического эффекта в системе технического регулирования привело к тому, что правовая база в этой сфере превращается в совокупность разрозненных, слабо связанных как между собой, так и с конечными целями государственной политики, документов. Очевидно, что в такой ситуации вхождение России в мировое экономическое пространство на паритетных началах исключено.

Основными выводами из анализа всех вышерассмотренных проблем, представляются следующие: без целостного представления о том, что должно стать результатом реформы, какой должна быть искомая система нормативных документов, чтобы обеспечить наполнение новой системы технического регулирования, должны ли быть сделаны исключения из общего правила для каких-либо отраслей промышленности, а также без ориентировки на определенную модель, в том числе из числа тех, которые успешно реализованы в других станах, усилия по реформированию сложившейся в России системы технического регулирования будут крайне неэффективными.

Представляется, что наиболее оптимальным образцом такой системы для имплементации в России должна стать европейская модель системы технического регулирования, при этом адаптированная к российским условиям и особенностям. Такой подход представляется целесообразным и в свете заявления России о своих намерениях выстроить единое экономическое пространство с Евросоюзом, отраженном в принятой в мае 2005 г. «Дорожной карте», предусматривающей, что основным направлением деятельности по созданию единого экономического пространства должна стать гармонизация систем технического регулирования России и Евросоюза.

При этом с учетом того, что с 2010 года проектирование и строительство в странах-членах Европейского союза будут осуществляться исключительно по единым европейским нормам безопасности (Еврокодам), что законодательно закреплено межгосударственными соглашениями, особое внимание должно быть уделено вопросам о целесообразности имплементации в российскую правовую систему Еврокодов и иных международных стандартов, внедрения их требований в национальные стандарты России.

Кроме того, следует еще раз подчеркнуть, что требования, предъявляемые к обеспечению безопасности в сфере строительства, должны не только учитывать специфику конечного результата строительной деятельности (зданий и сооружений), но и быть обязательными для применения. Добровольный характер национальных стандартов и сводов правил, в которых предполагается устанавливать конкретные требования к безопасности зданий и сооружений, может привести к существенному снижению данных  требований.

С другой стороны, вероятно следует согласиться с распространенным в экспертном сообществе мнением, что перенести в технический регламент конкретные требования, которые в настоящее время содержатся в СНиПах и ГОСТах в области строительства, крайне сложно в связи со значительным объемом таких требований. При этом нельзя не заметить, что на практике таких попыток и не предпринималось.

В целях разрешения указанной проблемы Комитетом Государственной Думы по строительству и земельным отношениям был разработан законопроект, предусматривающий придание сводам правил в сфере строительства статуса обязательных для применения документов.

Так, проект федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Технический регламент «О безопасности зданий и сооружений», принятый Государственной Думой Российской Федерации в первом чтении, предусматривает дополнение Федерального закона №184-ФЗ нормой, согласно которой: «В отношении зданий и сооружений, связанных с ними процессов проектирования (включая изыскания), строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, утилизации обязательными требованиями наряду с требованиями технических регламентов являются требования сводов правил, включенных в перечень сводов правил в области строительства, утверждаемый Правительством Российской Федерации.».

  Необходимо отметить, что изложенный в указанном законопроекте подход в известной степени позволяет разрешить существующую проблему нормативного закрепления требований, которые на сегодняшний день содержатся в разного рода документах, используемых в строительстве, традиционно, прежде всего, в СНиПах.

 При этом, принципиально поддерживая предусмотренные указанным законопроектом дополнения в Федеральный закон № 184-ФЗ, считаем необходимым предусмотреть в нем положения, придающие обязательный характер не только сводам правил, включенным в перечень сводов правил в сфере строительства, утверждаемый Правительством Российской Федерации, как это предусмотрено статьей 2 законопроекта, но и национальным стандартам, включенным в соответствующий перечень.

Вместе с тем, необходимо учитывать, что придание стандартам и сводам правил обязательного (нормативного) характера очевидно разрушает концепцию Федерального закона № 184-ФЗ и означает, по существу, возврат к прежней системе технического регулирования в строительстве, хотя и наполненной документами с новыми наименованиями.

Необходимо также иметь в виду, что реализация столь кардинальных изменений Федерального закона № 184-ФЗ не снимает крайне острой проблемы активного формирования разветвленной системы национальных стандартов и сводов правил применительно к строительной отрасли.

В связи с этим следует подчеркнуть, что эффективность реализации реформы технического регулирования в строительстве напрямую зависит не только от изменения законодательства России, но также от продуманности подходов к ее организации, согласованности политики в сфере технического регулирования и скорейшего принятия ключевых решений органами, ответственными за реализацию реформы.

 

Аналитическая справка подготовлена экспертами Ассоциации строителей России

 

Руководитель проекта заслуженный юрист РФ, д.ю.н., профессор А.С. Самойлов

 

30 ноября 2009 г.

Комментарии

Добавить комментарий

Содержание этого поля является приватным и не предназначено к показу.
Image CAPTCHA
Введите символы с изображения (с учетом регистра)

Читайте также


Комментарии читателей